De mythe doorbroken: Griekenland uit Schengen als oplossing voor de vluchtelingencrisis

Maandag wordt de zoveelste D-day voor de Europese Unie. De top met Turkije heeft één agendapunt, één die iedereen beroert: hoe roepen we een halt toe aan de menselijke drama’s van de voorbije maanden? Hoe maken we van Turkije een veilige aankomstzone voor vluchtelingen en hoe helpen we de Grieken om het hoofd boven water te houden? Hoe solidair toont Europa zich?

De vluchtelingencrisis neemt niet af, integendeel. Nog altijd komen elke dag 2.000 asielzoekers aan in Griekenland. Europa blijft met zichzelf worstelen, terwijl de teller met verdrinkingsdoden oploopt. Ondertussen is er bij een deel van de politici eensgezindheid over wie alle schuld moet krijgen: Griekenland. Een zondebok identificeren is altijd handig om alle verantwoordelijkheid af te schuiven. Uiteraard kan en moet de Griekse regering - met hulp van Europa - de vluchtelingenstroom beter aanpakken, maar het beeld van de zondebok houdt evenzeer een andere agenda in: met name de  grenscontroles binnen de Unie opvoeren en de Schengen-zone collectief opschorten. Maar Griekenland uit de Schengenzone? Kan dat eigenlijk wel? En nog belangrijker: zou ons dat werkelijk een stap dichter bij een oplossing brengen? In onderstaande blog gaan we daar dieper op in.

Geen juridische basis om Griekenland uit Schengen te zetten

Toen de Europese Commissie en de Raad de voorbije maanden ‘ernstige gebreken’ vaststelden in  het beheer van de externe grenzen door Griekenland, lieten verschillende media er geen twijfel over bestaan: Griekenland stond op het punt stond uit Schengen te worden gezet (1).
Toegegeven: de vele ins en outs – no pun intended - van het Europese asielrecht en het Schengen-systeem zijn een uitdaging.  Het geheel is een juridisch complexe en gelaagde materie waar zelfs gespecialiseerde media en politici niet altijd zuiver rond communiceren. Maar het wordt pas problematisch als een (vermeend) onbegrip demagogische trekken vertoont.

Laat ons daarom deze cruciale vraag stellen: wordt Griekenland, als het niet voldoet aan de Aanbevelingen van de Commissie zoals aangenomen door de Raad op 12 februari 2016, uit de Schengenzone gezet? Is het dat wat werkelijk op tafel ligt?

Het juridisch kader van deze procedure is - in tegenstelling tot wat velen denken - niet eentje om Griekenland uit Schengen te gooien. Het gaat daarentegen over fundamenteel iets anders: hoe kunnen we de komende twee jaar een wettelijke oplossing vinden om te door te gaan met grenscontroles zonder het Schengenacquis op te geven? Binnen de Schengengrenscode, zoals herzien in 2013 (2), zijn er twee opties die interne grenscontroles toelaten: 

1. De korte en individuele opschorting (artikel 23): elk lid van Schengen kan deze maatregel inroepen om unilateraal en voor een korte tijd grenscontroles in te voeren, ‘where there is a serious threat to public policy or internal security in a Member State’; de Europese Commissie kan hier enkel een Opinie over uitbrengen (maar moet wel vooraf geïnformeerd worden).  Deze clausule kan een land inroepen voor een periode van telkens 30 dagen, met een maximumduur van zes maanden. Deze korte tijdelijke opschorting werd in het verleden al vaak gebruikt - meestal bij grote evenenmenten, zoals het EK voetbal in Polen (en Oekraïne) in 2012, of een internationale Top zoals de G-8 (3).

2. De lange en collectieve opschorting (artikel 26):  Optie 2 is een heel pak drastischer en laat de Commissie en de Raad toe om “in uitzonderlijke omstandigheden en wanneer door aanhoudende ernstige gebreken met betrekking tot het buitengrenstoezicht de werking van de ruimte zonder binnengrenstoezicht in gevaar komt, net zoals de openbare orde of de binnenlandse veiligheid” Schengen collectief en langdurig op te schorten voor maximaal twee jaar (vier keer een periode van zes maanden). 

Wél op de agenda: een collectieve opschorting van Schengen voor een periode tot twee jaar

Op dit moment hebben (al) zeven Schengenlanden van optie 1 gebruik gemaakt en korte  grenscontroles ingevoerd: Denemarken, Zweden, Noorwegen, Oostenrijk, Duitsland, Frankrijk en niet zo lang geleden ook België aan de grens van West-Vlaanderen met Frankrijk (4). Zoals eerder aangestipt is de maximumduur zes maanden. Dat betekent concreet dat bijvoorbeeld Duitsland en Oostenrijk in mei moeten stoppen met grenscontroles. Zo niet, dan schenden ze de Schengengrenscode. Dit zou meteen het failliet van Schengen betekenen, één van de paradepaardjes van de Europese integratie.

Precies daarom is het verleidelijk om over te gaan tot de volgende stap, met name een langdurige en collectieve opschorting van Schengen (artikel 26). Dat kan als er aantoonbaar problemen zijn bij de buitengrenzen (artikel 19b paragraaf 3). In haar Schengen Evaluation Report on Greece (5) van februari besloot de Europese Commissie dat de Griekse controle op de buitengrenzen ‘ernstige gebreken’ vertoont. De aanbevelingen op basis van dat rapport - zoals aangenomen door de Raad op 12 februari - bevat een waslijst van 50 maatregelen rond registratie, opvang van vluchtelingen en grensbeheer. Griekenland heeft nu drie maanden de tijd om tegemoet te komen aan deze aanbevelingen. 

Die waslijst aanbevelingen (6) gaan trouwens alle kanten uit. Van heel algemene, zoals “take appropriate measures to ensure that all electronic resources are updated regularly (nr. 45)” tot hele concrete zoals de grenswachten op Engelse taalles sturen (nr. 20) of ten minste één extra ambtenaar in tweede lijn inzetten om lange wachtrijen te verhinderen in Kastanies (nr.43).

Maar belangrijk punt: mocht Griekenland uiteindelijk niet voldoen tegen midden mei, dan wordt het helemaal niet uit Schengen gezet, zoals nu maar al te vaak verkeerd geframed wordt (of waar sommigen van dromen?). Alleen wordt dan juridisch de deur opengezet voor optie 2: de hele Schengen-zone voor maximaal vier keer zes maanden collectief opschorten. Dat is een heel ander verhaal dan “de Grieken uit Schengen zetten”. Voor dat laatste is immers geen enkele juridische basis.

Door het gebrek aan eensgezindheid binnen de EU, door de vluchtelingenstroom die blijft aanhouden en door een Europese Commissie die aangaf dat ze in december opnieuw een Schengen zonder grenscontroles wil (mei – november is zes maanden), lijkt het nu al zonneklaar: de 50 – allemaal samen bijna onhaalbare - actiepunten voor de Grieken moeten ervoor zorgen dat de hele Schengenzone straks potentieel vier keer zes maanden wordt opgeschort en lidstaten grenscontroles kunnen blijven voeren, zonder meer.

Maar bottom line: zelfs een Schengen zonder Grieken helpt vluchtelingen en EU geen stap vooruit

Bron: Europese Commissie

 

Behalve dat het juridisch niet aan de orde is om Griekenland uit Schengen te weren, is het evenmin een oplossing om het aantal asielzoekers in de rest van Europa te doen dalen. Griekenland heeft immers geen landsgrenzen met andere Schengenlanden. Voor vluchtelingen zou het dus niet moeilijker, of makkelijker, worden in dat geval om door de Balkan naar de rest van Europa te trekken. Ze zouden nog steeds Griekenland binnenkomen, door de niet-Schengenlanden trekken en verder noordwaarts de EU binnengaan via Hongarije of Slovenië. Vluchtelingen nemen immers niet het vliegtuig vanuit Griekenland naar de rest van Europa. Het enige gevolg van een Griekse exit uit Schengen zou zijn dat Grieken niet meer zonder visum vrij door Europa kunnen reizen en dat Europese toeristen eveneens een visum nodig hebben om Griekenland binnen te gaan. Voor een economie dat zwaar leunt op toerisme, zou dat (nogmaals) catastrofaal zijn.

Het is dan ook het toppunt van ironie en cynisme om Turkije – dat net de bron is van de Griekse kopzorgen (7) – te belonen met visum-vrije reizen door Schengen. Met de 3 miljard euro waarmee Europa de Turken in november ter hulp snelde, moet het land veel meer doen. De strijd tegen mensensmokkelaars is al een eerste stap van de oplossing. Griekenland uit de Schengen-zone weren daarentegen is niet alleen juridisch onhaalbaar, het zou ook de doodsteek betekenen voor een land dat al jaren gebukt gaat onder een crisis. Quo vadis Europa? Maandag volgt een nieuwe aflevering met de top in Ankara.

Deze discussie werd gesloten.