In de zoektocht naar de oorzaak van de gebrekkige staat van de veiligheidsdiensten verwijzen de meerderheidspartijen graag naar de erfenis van het verleden. Die erfenis komt in verschillende vormen: desinvestering, gebrek aan een fors mandaat voor de veiligheidsdiensten, te weinig prioriteit voor veiligheidskwesties. Met dit soort analyses dreigen we het debat over de veiligheidsdiensten de verkeerde richting in te sturen. Er is wel degelijk iets grondig fout in ons veiligheidssysteem, met name een oeverloze coördinatie om een doorgedreven decentralisatie te compenseren. Precies daarom moeten we de trend omkeren: meer centralisatie en meer verantwoordelijkheid op alle niveaus van de hiërarchie.

1. Desinvestering op de veiligheidsdepartementen? Not quite.

Het gebrek aan middelen wordt snel gebruikt om het falen van de veiligheidsdiensten aan te kaarten. Daar blijkt weinig van te kloppen. Zo is het budget van de staatsveiligheid sinds 2003 verdubbeld, dat van de geïntegreerde politie met 30% gestegen. Die extra middelen zijn vooral naar de dotaties aan de lokale zones gegaan en minder naar de federale politie zelf. Het budget voor parketten, rechtbanken en gevangenissen is sinds 2009 mee geëvolueerd met de inflatie. Er is dus zeker geen massale desinvestering in politie en justitie geweest in de voorbije 15 jaar. De middelen volstaan misschien niet voor de nieuwe uitdagingen, maar het beeld van een kaalslag of verloedering klopt gewoon niet. 

Ook uit de vergelijking met de buurlanden blijkt geen gebrek aan middelen. We besteden meer aan politie dan de buurlanden (1) maar minder aan justitie dan in Duitsland en Nederland (2). Als we kijken naar de bestedingen binnen justitie dan besteden we minder aan rechters dan in Duitsland en minder aan gevangenissen dan in Nederland maar we besteden meer openbaar aanklagers, parketpersoneel en advocaten.

Het probleem lijkt dus niet zozeer gebrek aan budget maar vooral de besteding ervan. Het klopt dat er tussen 1998 en 2014 geen noemenswaardige hervorming is geweest die de efficiëntie en effectiviteit van de diensten structureel verhoogt. Of de hervormingen van 2014 daarvoor zullen zorgen, moet nog blijken (zie verder).

2. Zouden politie en parket meer kunnen als ze mogen van de politiek?
Het te beperkt mandaat van de veiligheidsdiensten zou een tweede oorzaak zijn voor het falen. Politie en parket zouden veel meer kunnen, als ze maar zouden mogen, is de teneur. Opvallend is alvast dat de enige wettelijke initiatieven van de regering zich tot dusver  tot dat vlak beperken: huiszoekingen ’s nachts mogelijk maken, de arrestatietermijn van 24 uur verlengen naar 48 of 72 uur of een grotere vrijheid voor de inlichtingendiensten. Geef de veiligheidsdiensten meer interventiemogelijkheden en ze gaan de terroristen beter opsporen, lijkt de redenering. Elk van die voorstellen heeft tot doel om de efficiëntie van  de veiligheidsdiensten te verhogen. Dat is allicht ook zo, als we vergelijken met onze buurlanden. Anderzijds is het opvallend dat geen van de vastgestelde ‘blunders’ terug te brengen is tot een van deze maatregelen. Of het nu gaat om de gebrekkige doorstroming van de boodschap van de Turkse overheid dat ze een van de broers El Bakraoui hebben opgepakt, het laattijdig melden van de informatie over een van de schuiladressen door de politie van Mechelen of het niet opvolgen van 80 terreurverdachten in Molenbeek: geen van die zaken zou zijn vermeden door wetgeving die binnenkort het parlement zal passeren.

3. De echte oorzaak voor het falen: coördinatie van gedeelde verantwoordelijkheden in plaats van centralisatie
Er is een fundamentelere oorzaak in het falen van de veiligheidsdiensten, met name de ver doorgeslagen decentralisatie van de politie en een gebrekkige  doorstroming van informatie. Het probleem van de Belgische veiligheidsdiensten is het onvermogen om de vele delen van de terreurpuzzel samen te leggen. Dat heeft te maken met een slordige informatiehuishouding. Wie levert welke informatie aan, hoe wordt informatie bijgehouden, wie heeft toegang tot databanken? Dat gaat vooral om organisatie en structuur. Ook dat is een erfenis van het verleden: de decentralisatie van verantwoordelijkheid zonder disciplinerende centrale autoriteit. Dat klinkt typisch Belgisch. Het is ook typisch Belgisch. Als je de film van de hervormingen van de veiligheidsdiensten sinds de affaire-Dutroux afspeelt, dan valt alleen dit op:  telkens zijn het pogingen om via coördinatie- en overlegmechanismen te corrigeren voor de decentrale (on)verantwoordelijkheid.

Vier pijnpunten:

a. De politiehervorming van 1998 was een succes. Althans, dat vertelt politiek België zichzelf al 15 jaar. De hervorming zorgde voor de ontmanteling van de rijkswacht, het enige centraal aangestuurde korps met eigen territoriale brigades en de creatie van een zogenaamd “geïntegreerde” politie op twee niveaus: lokaal en federaal. De federale politie werkt ter ondersteuning van en niet boven de lokale politiezones en heeft zijn eigen zogenaamde  “gespecialiseerde” opdrachten. Ze is verantwoordelijk voor de bovenlokale en gespecialiseerde (o.a.  gerechtelijke) opdrachten (zoals zware en georganiseerde criminaliteit en terrorisme), maar moet dat doen zonder eigen boots on the ground.

Is terreur bovenlokaal? Burgemeester Schepmans en de chef van de politiezone Mechelen lijken te denken van wel. Schepmans stelde dat het niet haar verantwoordelijkheid is om de 80 terreurverdachten uit Molenbeek te volgen. De chef van de lokale politiezone Mechelen vond het dan weer niet nodig om gevoelige informatie over terreur door te geven. Bovenlokaal lijkt vooral beperkt verantwoordelijk lokaal. De federale politie is een lame duck. Ze mag richtlijnen geven en agenten vragen, soms is het zelfs smeken, voor haar bovenlokale prioriteiten, maar ze kan dat niet afdwingen. Vaak  gebeurt het dat de lokale politie vlakaf weigert eenheden te leveren voor bovenlokale opdrachten. De politieorganisatie is dus allerminst “geïntegreerd”. Ze is eerder een permanente diplomatieke conferentie als het op bovenlokale opdrachten aankomt.  En dat verzoent zich nu zeer moeilijk met eenheid van commando en operationele slagkracht.

b. Na 9/11 en na de aanslagen in Madrid en Londen werd vastgesteld dat de informatie over terreurdreiging nogal verspreid zit. Daarom werd besloten om nieuwe organen ter coördinatie op te richten: het OCAD en het college en ministerieel comité voor inlichtingen en veiligheid. Opdracht: coördinatie. Opnieuw zonder hiërarchische bevoegdheid over diensten als de staatsveiligheid of de anti-terreurdiensten van de Federale Politie. Opnieuw met een gedeelde politieke verantwoordelijkheid van de Minister van Binnenlandse Zaken en Justitie. En uiteraard onder leiding van een magistraat. In ons land zijn blijkbaar enkel magistraten in staat om dreiging te analyseren. Het hoofd van de staatsveiligheid moet geen magistraat meer zijn maar wel een diploma rechten hebben. Geen wonder dat beide organen op organisatorisch vlak een ramp zijn. In België verkiest men kennis van een codex boven managementervaring om een inlichtingendienst te leiden.

c. In de hervorming van de federale politie van 2014 ging de discussie in de schoot van  de regering tussen een monistische structuur (één directeur per arrondissement voor bestuurlijke en gerechtelijke opdrachten en een gevoelige versterking van de positie van de commissaris-generaal) of een tweeledige (twee naast elkaar bestaande arrondissementele directies en dus twee commandanten per arrondissement, een dirco voor de bestuurlijke en een dirju voor de gerechtelijke opdrachten). Opnieuw werd, tegen de visie van sp.a in,  gekozen voor een tweeledige structuur en bleef de commissaris-generaal verstoken van echte zeggenschap op de hele gerechtelijke zuil (politie). De redenering was dat het parket zijn instructies in het kader van een onderzoek niet kan laten afhangen van één commandant onder burgerlijk gezag. Dus moest de gerechtelijke politie “apart” blijven binnen de federale politie. Bovendien werd gekozen om de resterende centrale onderzoekscapaciteit ook te decentraliseren naar de arrondissementen van de federale politie, met als gevolg dat ‘Brussel’ blind vaart.  Sommigen hebben en hadden er alles voor over om vooral te vermijden dat  een performante entiteit zou gecreëerd worden op centraal/nationaal niveau. 

d. In de hervorming van justitie van 2014 was de vraag hoe centraal gestuurd de organisatie van het gerecht mag zijn. Tot voor kort betekende de onafhankelijkheid van het gerecht dat de procureur of de voorzitter van een rechtbank ook autonoom over het beheer van de organisatie beslist. Dat is nu doorbroken. Niet door een centraal beheer maar door die taak op hetzelfde decentrale niveau aan een parket- of rechtbankbeheerder toe te vertrouwen. Uiteraard moet die beheerder volgens de betrokkenen ook een magistraat zijn. De procureurs, voorzitters en beheerders coördineren dus samen in daartoe voorziene raden. Het is te vroeg om te oordelen over deze hervorming die overigens nog maar enkel op papier bestaat en nog geen enkele concretisering op het terrein kent. Hoe dan ook, de voorziene colleges van de hoven en rechtbanken, het openbaar ministerie en de arrondissementele directiecomités zullen nog veel moeten coördineren om finaal duidelijkheid te hebben over wie wat gaat doen. Ik durf alvast sterk te betwijfelen dat deze hervorming dé doorbraak naar een efficiëntere justitie zal blijken.
 

Conclusie: als het spant, kiest politiek België voor decentralisatie en coördinatie in plaats van centralisatie en gecontroleerde autoriteit. De hervormingen van justitie en politie zijn elk op zich verdienstelijk maar ze stappen niet af van de grondoriëntatie van ons model: decentralisatie zonder centrale autoriteit en een 19de eeuwse interpretatie van de onafhankelijkheid van het gerecht. Aanwijsbare en verifieerbare verantwoordelijkheid is moeilijk in een model waar ieder een deel van de verantwoordelijkheid heeft en niemand de volle.

De huidige regering heeft nog geen enkel serieus hervormingsvoorstel voortgebracht. De minister van Justitie heeft 3 potpourri wetten door het parlement gejaagd, maar geen enkele die ook maar iets verandert aan de organisatorische pijnpunten. De naam potpourri zegt veel over de coherentie van het geheel. De minister van Binnenlandse Zaken heeft nog helemaal niets hervormd.
 

Elke grote crisis draagt de kiemen van een hervorming in zich. Na Dutroux is het opnieuw tijd voor een grote hervorming. Laat het deze keer in België een hervorming in de richting van centralisering en verantwoordelijkheid zijn. Een veiligheidsdienst, een Homeland Security dus, onder het unieke gezag van de minister van Veiligheid, met centrale autoriteit op vlak van veiligheid en met de federale politie als centrale, hiërarchische speler voor de veiligheidsoperaties. Gedaan met alle aparte organen zoals staatsveiligheid, OCAD, of de cyber crime unit. Die worden best ingekanteld binnen de federale politie. Gedaan met het onderscheid tussen bestuurlijke en gerechtelijke politie. Een versterkt, uitgebreid en multidisciplinair comité P moet zorgen voor democratisch toezicht. De conclusies en aanbevelingen kunnen maar zo goed zijn  als de analyse en de uitgangspunten. We winnen niet aan transparantie en rechtszekerheid door bevoegdheden te versnipperen en diensten mekaar te laten tegenwerken. Beter een duidelijke autoriteit met een streng toezicht dan het huidige moeras van verantwoordelijkheden.